对《锡林郭勒盟第十四届委员会第二次会议提案第0132号---关于加强商业预付卡管理的建议》的答复

提案内容

商业预付卡消费作为商家吸引顾客的一种营销手段，在人们日常生活中的应用范围越来越广，商业预付式消费在美容美发、文化娱乐、体育健身、洗车等服务消费领域多见，其他行业也不乏预付式消费模式，商业预付卡消费成为一种常见的消费模式。商业预付卡起到了便利消费者，同时促进消费的作用。与此同时也不同程度的存在着服务承诺兑现差、办卡容易退卡难、商家跑路等现象。今年的《政府工作报告》提出，“推动消费持续恢复”，“强化消费者权益保护，着力适应群众需求、增强消费意愿”。据自治区消费者权益保护服务中心统计，2022年第一季度，全区服务投诉热点第一位即为预付卡服务类投诉，共1409件。

针对以上情况，建议如下：

一是加强事前、事中和事后的全过程监管。商业预付卡监管涉及部门多，存在“九龙治水”的现象，看似都在管，实则存在监管的真空地带。现在的维权手段多为投诉、诉讼、仲裁等渠道，这些事后解决渠道给消费者造成一定负担，并且也不利于矛盾纠纷的化解。应采取“双随机、一公开”监管和跨部门综合监管，督促经营者规范经营。加强事前和事中的监管，对于保障消费者资金安全、保护消费者权益具有事半功倍的效果。由监管部门牵头制定商业预付卡合同示范文本，规范商业预付卡使用双方的最低权利义务。

二是建立商业预付卡预收资金的存管制度。消费者办理预付卡后，商家“跑路”现象屡见不鲜。有必要设立预付卡行业准入制度,提高预付卡发行门槛。发行商业预付卡的经营者应当在存管银行开立商业预付卡预收资金专用存管账户。按照预收资金的规模确定存管资金的比例。存管资金低于监管要求的，经营者应及时补足存管资金；出现资金大额异常流动时，银行等机构应当进行风险提示。

三是建立7天无理由可退款的“犹豫期”机制。退卡难是预付卡纠纷的主要原因，而商家单方面设置的高额退卡费往往又加重了消费者的负担。建立“犹豫期”机制，办卡之日起7日内为“犹豫期”，在该期限内消费者有权无理由退卡，发卡方应退还卡内剩余金额，但同时有权扣除优惠部分及不超过10元的工本费。

四是适时立法，对商业预付卡的发行和兑付条件予以明确。对发行商业预付卡的经营者义务予以明确。经营者被列为失信被执行人、被列入经营名录异常、申请注销等情况的，不得发行商业预付卡。对“办卡缴费概不退回”“单用途预付卡丢失、损毁概不补办”“解释权或者最终解释权归发卡单位所有”等对“霸王条款”，应规定为无效条款。

关于政协锡林郭勒盟第十四届二次会议第0132号提案的答复

邱珺委员:

您提出的《关于加强商业预付卡管理的建议》收悉，现答复如下：

一、预付卡的分类及概念

预付卡分为两类：单用途预付卡和多用途预付卡。

（一）单用途商业预付卡（以下简称单用途卡）是指从事零售业、住宿和餐饮业、居民服务业(具体行业分类表见附件1)的企业法人发行的，仅限于在本企业或本企业所属集团或同一品牌特许经营体系内兑付货物或服务的预付凭证，包括以磁条卡、芯片卡、纸券等为载体的实体卡和以密码、串码、图形、生物特征信息等为载体的虚拟卡。

（二）多用途预付卡是由发卡机构发行,可以发行机构之外的企业或商户购买商品或服务用的一种预付卡,可跨地区、跨行业、跨法人使用，需办理支付业务许可证。

国务院办公厅《关于规范商业预付卡管理意见的通知》（国办发[2011]25号）文件明确，多用途预付卡由中国人民银行负责监管，单用途预付卡由商务部门负责监管。市场监管部门按照职能职责常态化对通过投诉、举报、其他部门移送、上级交办等途径发现的单用途预付卡不公平格式条款、违法广告、不正当竞争、不正当价格等违法违规行为的监管。

二、近年预付卡消费维权情况

近年来，预付卡商业模式因融资方便、消费便利，深受经营者和消费者欢迎，但随之而来的预付卡消费乱象也逐步显现，且有逐年上升的趋势。2021年--2022年期间，锡盟市场监管系统受理预付卡消费投诉领域涉及餐饮、美容美发、健身、洗浴、购物、教育培训、手机通讯等8个领域，投诉内容主要为：不签订书面形式合同、服务承诺兑现差、设置不公平格式条款、办卡容易退卡难、收取高额转让费、主体变更履约难、关店失联无力偿还、消费者个人信息遭泄露、发生纠纷调解难度大等9个方面。

出现这些问题的主要原因有以下三点：一是预付式消费经营模式准入门槛低，给预付式经营的监管带来一定难度。二是经营者没有规范的预付式经营合同，商家存在随意变更合同内容的行为。三是预付式消费的法律法规有待完善，市场监管部门缺乏针对性的法律依据，尤其是对于关门跑路的经营者无法采取有效的行政手段。例如：2022年3月6日至4月26日，市场监管部门陆续收到锡林浩特市“全惠超市”以低于市场价格的方式销售鸡蛋、牛奶来吸引消费者办理预付卡，但后期由于无法兑现实物且拒绝为消费者退卡退费而引发的群体性投诉86件，涉案金额高达20余万元。经锡林浩特市市场监管局调查了解情况、收集证据资料后认定：该群体投诉事件涉嫌非法吸收公众存款，随即移交公安部门。后期，锡林浩特市公安局发布案件公告，将“全惠超市”经营者依法逮捕，并立案处理。

中央经济工作会议在部署2023年经济工作任务时，将“着力扩大国内需求”摆在首位，并特别强调“要把恢复和扩大消费摆在优先位置”。加强消费者权益保护，营造安全放心诚信消费环境，全社会的共同责任，也是促进消费持续恢复、推动消费朝着高水平、高质量方向发展的重要支撑。

当前，消费者面对预付卡违约的现状，少则数百、多则数千甚至高达万元以上的损失，有的消费者因涉案金额较小而放弃维权；有的消费者因找不到维权途径而放弃索赔。由此可见，预付式消费问题日渐凸显，严重影响了广大老百姓的满意度、幸福感以及社会的和谐稳定，亟待政府规范预付卡消费市场乱象，完善预付卡监管体系建设。针对上述现状，提出以下建议：

（一）强化预付式消费的事前监管。资金风险控制应当作为预付式消费事前监管重点之一。将消费者预付的资金管控好，商家跑路、退卡难等问题能在很大程度上得以解决。一是可借助第三方，监管预付款资金。经营者应在商业银行开设预付款资金存管账户，经过必要的手续方可支取资金，本地政府部门设立预付款资金监管服务平台，通过官方平台实现监管；二是建立预付式消费保险制度。由保险公司设立预付式消费风险保险险种，作为强制险要求经营者购买，由保险公司对经营者的信用状况进行调查，实时监控经营者的经营状况，防范消费风险；三是建立保证金制度。经营预付式消费的企业应当由监管部门依照经营性质、种类、行业和规模的不同，确定经营者应交纳保证金的最低数额，对符合准入条件的经营者由法律规定的职能部门一次性收取保证金，保证金数额的交纳以企业自身规模而定，企业因自身原致使消费者权益受侵害而无法履行赔款义务的，保证金先行赔付；四是严格经营者发卡售卡的市场准入门槛。将成立3年以上、有经济实力及信誉良好，作为预付式消费的经营者发售预付卡的基本条件，从源头上防范预付式消费的风险；五是推行合同示范文本。文本明确双方权利义务，消费服务内容、违约责任等事项。

（二）强化预付式消费的事中监管。由商务部门建立开放式的协同监管服务平台，在经营过程中对重大事项的变更或者风险实施报备，按照经营的实际情况实行风险等级管理；在平台持卡的消费者，实名注册，经营者的信用信息、消费者本人的消费记录可查询，同步进行风险提示；建立定期市场抽查制度，根据经营者的规模、信用等级，分别制定市场抽查制度，信用等级越高抽查越少，投诉越多、风险越高、影响较大的行业实行必检制，检查情况分别录入诚信档案，定期公示公告。

（三）强化预付式消费的事后监管。一是要加大对经营者预付式消费违法失信行为的惩戒力度。通过建立健全企业征信管理系统，完善经营者诚信档案，建立严重失信企业名单，将在预付式消费过程中违法失信的企业及其法定代表人、主要负责人及股东纳入“黑名单”从严惩处，扩大惩罚性赔偿适用范围，提高经营者的服务意识和合规意识；二是建立多元化的纠纷调处机制。充分发挥“12345”热线及各级消费者权益保护组织在消费维权纠纷的调解作用，畅通与公安、法院的沟通协调渠道，不断拓展预付式消费维权的纠纷解决方式和途径；三是采取举证责任倒置。在预付式消费中，消费者相对经营者来说处于弱势，经营信息全由经营者一手掌握，一旦发生诉讼，消费者举证就只有一张预付卡，经营信息涉及商业秘密，属于受保护的范围，消费者很难取证，因此在制定法律时，在有关预付式消费诉讼中应采取“举证责任倒置”，即由侵权人负责举证，证明与损害结果之间不存在因果关系或受害人有过错或者第三人有过错的举证责任制度；四是设立小额诉讼制度、群体诉讼制度。由于消费者的预付款金额一般较小，可设立小额诉讼制度，以提高消费者维权效率，设立群体诉讼制度，方便提起诉讼时未加入的消费者及时加入，减少人民法院同类案件数量。

                       锡林郭勒盟市场监督管理局

                                                                                                                                  2023年6月28日